Administrative responsibility for the violation of the procedure of consideration of citizens’ appeals

Mamatov Maksim Vladimirovich PhD in Law Head of the Scientific Research Institute of the Academy of the Office of the Prosecutor General of the Russian Federation 123022, Russia, Moscow, ul. 2-Ya Zvenigorodskaya, 15 maximus-de-miridi@yandex.ru

Maslov Igor' Aleksandrovich Research Fellow at the Academy of the Office of the Prosecutor General of the Russian Federation 123022, Russia, Moscow, ul. 2-Ya Zvenigorodskaya, 15 garyk.78@mail.ru

В июле 2011 г. для защиты права, гарантированного ст. 33 Конституции Российской Федерации, введена в действие статья 5.59 КоАП РФ, которой предусмотрены санкции за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан ^[1]. Многие ученые и практики в этом обосновано усмотрели ликвидацию пробела, который более 5 лет не позволял наполнить реальным действием ст. 15 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее – Закон № 59-ФЗ), провозглашающую юридическую ответственность лиц, виновных в несоблюдении требований данного законодательного акта ^{[25, с. 62; 34, с. 42 – 47]}.

В свою очередь прокуроры, получив полномочия по возбуждению дел по таким административным правонарушениям, незамедлительно приступили к активной их реализации в рамках своей исключительной компетенции согласно ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ. Современную прокурорскую практику в этой сфере Н. В. Субанова совершенно обоснованно характеризует как значительную ^{[33, с. 13]}.

Всего за 2011 – 2016 гг. прокурорами возбуждено 32 406 дел об административных правонарушениях по ст. 5.59 КоАП РФ, причем активность такой работы прокуроров ежегодно росла в диапазоне 5-12% ^[15].

Практика показала, что значительная часть рассматриваемых нарушений стабильно выявляется в деятельности должностных лиц органов местного самоуправления (например, в 2016 г. их удельный вес почти 54%) как самого многочисленного звена власти, а также территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти (далее – ФОИВ) в городах и районах (около 8%) (таб. 1).

Таблица 1.

Сведения о возбуждении прокурорами

дел об административных правонарушениях по ст. 5.59 КоАП РФ

в 2011 – 2016 гг.

Между тем, для правильного понимания ситуации важны сведения о результативности мер, принимаемых прокурорами. Примечательно, что доля дел, по которым производство окончено привлечением нарушителей к административной ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ, возросла с 51% в 2011 г. (год начала действия соответствующего состава) до 84% в 2012-2013 гг., а затем до 87-88% в 2014-2016 гг. Причем пропорциональность этих показателей по основным группам должностных лиц, привлеченных к административной ответственности, из года в год в целом сохраняется (таб. 2).

Таблица 2.

Сведения о назначении судами административных наказаний

по ст. 5.59 КоАП РФ в 2011 – 2016 гг.

Наблюдения показывают, что в 2015 г. во многом сохранились и другие из ранее определившихся закономерностей. Так, за этот год вышестоящими судами отменено почти 12% постановлений о привлечении к административной ответственности должностных лиц территориальных подразделений ФОИВ в субъектах Российской Федерации, около 6% – территориальных подразделений ФОИВ в городах и районах, более 4% – органов государственной власти субъектов Российской Федерации и менее 1% – органов местного самоуправления. Полагаем, что прокурорам при организации работы по административному преследованию полезно учитывать эти сведения и правильно выстраивать работу по тем категориям лиц, которые чаще всего добиваются отмены соответствующих судебных постановлений путем обжалования.

При оценке результативности работы прокуроров по административному преследованию за нарушения, предусмотренные ст. 5.59 КоАП РФ, важно также учитывать реальную исполняемость назначенных судами наказаний.

Так, согласно судебной отчетности ^[16] в 2013 г. добровольно уплачено и принудительно взыскано суммарно лишь 56% назначенных административных штрафов (по вступившим в законную силу в отчетном периоде постановлениям), в 2014-2016 гг. – около 50%. На наш взгляд, эти сведения характеризуют в некоторой мере и уровень правовой культуры привлеченных к ответственности должностных лиц, большая часть из которых являются чиновниками различных уровней власти.

Между тем, следует обратить внимание, что статистические данные прокуратуры и суда в части привлечения должностных лиц к административной ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ не совпадают. Согласно судебной статистике в 2013 г. судами рассмотрено 5 810 таких дел (по числу лиц) и наказанию подвергнуто 4 373 лица, в 2014 г. – соответственно, 6 912 и 5 314, в 2015 г. – 7 295 и 5 699, в 2016 г. – 7 741 и 6 151. Имеющиеся расхождения в показателях прокуратуры и судов, на наш взгляд, во многом обусловлены спецификой подходов к ведению статистического учета.

Погрешность статистического учета наряду с высокой динамичностью законоположений являются теми факторами, влияние которых важно всегда учитывать при анализе ситуации, поскольку их любая недооценка влечет ошибки и искажения.

За весь период действия ст. 5.59 КоАП РФ в нее неоднократно вносились изменения, которые уточняли сферу ее применения и соответствующим образом отражались на правоприменительной практике.

Так, в декабре 2011 г. состав этого правонарушения дополнен новым исключением: к ранее предусмотренной ст. 5.39 (Отказ в предоставлении информации) введено указание на ст. 5.63 (Нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг) ^[2].

Новое изменение последовало в 2013 г. – ст. 5.59 изложена в редакции, предусматривающей ответственность за нарушение порядка рассмотрения обращений не только граждан, но и объединений граждан, в том числе юридических лиц, а также распространившей юрисдикцию наряду с должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления, еще и должностных лиц государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций ^[3]. Данная новелла была продиктована правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 18.07.2012 № 19-П ^[4], и позволяет прокурорам в настоящее время более активно применять полномочия по возбуждению дел об административных правонарушениях данной категории.

Современное состояние состава, предусмотренного ст. 5.59 КоАП РФ, характеризуется следующим образом.

Объектом рассматриваемого правонарушения являются общественные отношения, возникающие в результате реализации конституционного права граждан на обращение ^[22]. В ряде работ объект данного административного правонарушения дифференцируется на общий (общественные отношения, связанные с рассмотрение обращений и заявлений граждан) и непосредственный (установленный законом порядок рассмотрения обращений и заявлений граждан, гарантируемый ст. 33 Конституции России) ^[23].

Порой исследователи ^{[24, с. 25 - 33; 32, с. 61 – 71]} указывают на неудачное местоположение ст. 5.59 КоАП РФ в главе 5 этого законодательного акта, поскольку данная статья «теряется» среди тех составов, которые предусматривают административную ответственность за нарушение избирательных прав граждан и права на участие в референдуме. Трудно не согласиться с тем, что данная ситуация привносит некоторую путаницу в понимании архитектоники указанной главы, однако иллюзий относительно объекта рассматриваемого состава административного правонарушения возникать не должно.

Объективную сторону рассматриваемого правонарушения образует несоблюдение установленного федеральным законодательством порядка рассмотрения обращений. Между тем, правоприменительная практика формируется преимущественно в кильватере Закона № 59-ФЗ, поскольк

Other our sites: Official Website of NOTA BENE / Aurora Group s.r.o.

Copyright protected by law of the Russian Federation. Any materials may be published only with link to the source. All violations of law are punishable by law. © NB-Media.