Cross-Border Trade as a Part of Cross-Border Cooperation Between Russia and Foreign States: Problems of Regulation by Administrative Law

Pavlov Pavel Vladimirovich Professor, Director of Institute of Management in Economic, Ecological and Social Systems, Southern Federal University 347922, Russia, Rostovskaya oblast', g. Taganrog, ul. Chekhova, 22, kab. 213 pavel.pavlov20@gmail.com Other publications by this author

Укрепление международных позиций России, а также решение задач, связанных с установлением равноправных, взаимовыгодных, партнерских отношений со всеми странами, успешное продвижение ее внешнеэкономических интересов, обеспечение политического, экономического, информационного и культурного влияния за рубежом требуют задействования всех имеющихся в распоряжении государства финансово-экономических рычагов ^[1]. Россия в силу значительного экономического, научно-технического и военного потенциала продолжает играть важную роль в мировых процессах, и в ближайшей перспективе заинтересована в более широкой интеграции в мировую экономику, расширении сотрудничества с международными экономическими, политическими и финансовыми институтами, в том числе посредством налаживания торговых отношений.

Для унификации правил международной торговли между собой страны используют различные типы экономической интеграции. В зависимости от целей, которые преследуют государства при объединения, это может быть простейшая интеграция, как зона свободной торговли, так и наиболее комплексная, включающая унификацию валютного, таможенного, налогового и другого законодательства стран-участниц, как при полной экономической интеграции (Рис. 1).

Рис. 1. Ступени экономической интеграции

Все эти формы интеграции связаны с развитием приграничного сотрудничества государств, под которым понимают согласованные действия органов государственной власти и местного самоуправления, направленные на укрепление взаимодействия между сопредельными государствами в решении вопросов устойчивого развития приграничных территорий, повышения благосостояния их населения, укрепления дружбы и добрососедства между этими государствами ^[2].

Приграничное сотрудничество стало важной особенностью современных международных связей регионов, поскольку именно на границе непосредственно пересекаются многие жизненно важные проблемы государств, включая внешнеполитические, экономические, гуманитарные контакты. Приграничное сотрудничество помогает решать отдельные вопросы межгосударственных отношений, в том числе такие, по которым затруднительно или пока невозможно принимать решение на более высоком уровне, укреплять исторически сложившиеся связи.

В связи с этим необходимо углубленное научное исследование, предполагающее анализ зарубежного опыта, изучение административно-правовой составляющей приграничного сотрудничества государств, разработка инструментов ее совершенствования, создание и внедрение в отечественную правовую систему концепций дальнейшего развития приграничной торговли.

Мировой опыт свидетельствует, что приграничное сотрудничество является важнейшим фактором активизации международных экономических связей, а разумное использование преимуществ приграничного положения позволяет дать мощный импульс для развития даже самых неперспективных на первый взгляд регионов. Наибольший успех в этом направлении достигли государства Евросоюза, страны которого в развитии региональной интеграции в пригранич­ных районах прошли следующие стадии:

1. Полное отсутствие отношений.Такое положение характеризуется тем, что различные образования и на­селение сторон не знают друг друга. Они живут в состоянии самообеспечения и идентифицируют себя исключительно со своим национальным сообществом. В результате граница рассматривается лишь как разграничительная линия, ис­точник безопасности.

2. Стадия обмена информацией.Она связана с установлением первых контактов. Проводятся неофициаль­ные встречи правительств и (или) административных властей, происходит об­мен письменной информацией. В интересах сотрудничества стороны полу­чают больше сведений о политических, экономических, социальных и культур­ных реалиях соседнего региона.

3. Консультации.Консультации проходят чаще на неофициальной основе и незави­симо от исхода не имеют обязывающего характера. Большая часть пригранич­ных сообществ в Европе достигла этой стадии, особенно в области простран­ственного планирования и охраны окружающей среды.

4. Сотрудничество.Большинство су­ществующих приграничных институтов добавляет сотрудничество как необходимую составляющую в процесс консультаций. Зачастую совместные решения являются наибо­лее целесообразными, когда население каждой стороны границы сталкивается с одними и теми же проблемами. В особенности сотрудничество становится плодотворным в области охраны окружаю­щей среды, преодоления последствий стихийных бедствий и аварий, дефици­та тех или иных товаров или ресурсов.

5. Гармонизация.В приграничных районах с национальными и региональными системами законодательства и регулирования термин гармонизация иногда заменяется термином «выравнивание систем соци­альной безопасности». Поэтому для возникновения настоящей связи договорных отношений на базе гармонизации, а затем и интеграции необходимо создать единую систему взаимного понимания и сотрудничества даже на простом уровне создания единых совместных пунктов перехода границ.

6. Интеграция.Совместные программы регионального развития, составляющие конеч­ную стадию приграничного социально-экономического сотрудничества, не могут быть составлены, а тем более осуществлены, пока не достигнута конечная цель - интеграция на базе единого рынка. Интеграция является высшей на современном этапе ступенью интернационализации хозяйствен­ной жизни и включает процесс объединения элементов национальных экономик ^[3].

Важным условием экономического регионализма является соседство, близость, географическая общность стран-участниц. Если границы между соседними странами неконфликтны, это, несомненно, благоприятствует их сотрудничеству. Но особый импульс придают ему соответствующие межгосударственные соглашения и предоставляемые в их рамках взаимные префе­ренции, создаваемые более льготные условия.

Основополагающими документами для формирования правовой базы приграничного сотрудничества в Европе можно считать многостороннее Генеральное соглашение о тари­фах и торговле (ГАТТ), заключенное в 1947 году ^[4], и Европейскую рамоч­ную конвенцию по приграничному сотрудничеству территориальных сообществ и властей, подписанную в Мадриде 21 мая 1980 года ^[5].

В Европейской рамочной конвенции под приграничным сотрудничеством понимаются любые согласованные действия, направленные на укрепление и поощрение добрососедских отношений между территориальными сообществами или властями, находящимися под юрисдикцией двух или более договаривающихся сторон, и заключение любых соглашений и договоренностей, необходимых для достижения этих целей. Приграничное сотрудничество осуществляется в рамках полномочий территориальных сообществ или властей, определяемых внутренним правом каждой из сторон (п. 1 ст. 2 Конвенции).

На основе европейского опыта и нормативных документов ГАТТ (Статья XXIV ГАТТ-47 посвящена приграничной торговле) и Европейской рамочной конвенции формировалась правовая база приграничного сотрудничества сначала Советского Союза, а затем и России. В России исследования по приграничному сотрудничеству на­чались в основном после распада СССР в 1991 году, когда более половины из вновь образованных 89 субъектов РФ стали относиться к числу приграничных или прибрежных. При этом большинство из периферийных регионов приобрели такой статус совсем недавно. Многие из этих территорий уже стали сосредоточением локальных образований с особыми режимами: это и сама граница с приграничной полосой (зоной), и особые экономические зоны, и льготные условия приграничной торговли, и др.

Ученые и специалисты справедливо отмечали резкое снижение роли государства в регулиро­вании приграничных процессов, ослабление внешнеэкономиче­ских связей с бывшими союзными республиками и отсутствие реальной таможенной политики в данный период, что отрицательно сказывалось на экономике приграничных регионов. В результате, если в при­граничных регионах, богатых сырьевыми ресурсами, наблюдалась относительная стабилизация в социально-экономическом разви­тии, то развитые в прошлом приграничные регионы России со значительным промышленным и научным потенциалом, высокой плотностью населения переживали глубокий кризис и спад произ­водства. В них очень резко возросли различия по уровню жизни с соседними регионами, что вызывало социальную напряженность и отражалось на межнациональных отношениях. Сказывалось так­же отсутствие соглашений о приграничном сотрудничестве между Россией и сопредельными государствами, что не позволяло пери­ферийным регионам более слаженно решать совместные проблемы с приграничными регионами соседних государств ^[6]. Такое наслоение «режима» на «режим» и активная, но бессистемная позиция государства в отношении проблем приграничного пространства и отдельных территорий России требует определенного упорядочения прежде всего в правовом аспекте.

Для устранения этих негативных явлений в рамках отношений в области приграничного сотрудничества между правительствами отдельных государств-членов СНГ (Республика Беларусь, Республика Казахстан, Кыргызская Республика, Российская Федерация и Республика Таджикистан) 26 февраля 1999 г. было подписано Соглашение об основных принципах приграничного сотрудничества государств - участников договора об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях ^[7]. Под межрегиональным и приграничным сотрудничеством государств-участников СНГ в нем понимаются согласованные действия органов государственной власти, органов власти административно-территориальных единиц государств-участников СНГ, органов местного самоуправления, юридических лиц, общественных организаций, совершаемые в рамках действующего законодательства государств-участников СНГ, направленные на укрепление всесторонних отношений сопредельных государств в решении вопросов устойчивого развития регионов и приграничных территорий, повышения благосостояния населения приграничных территорий, обеспечение безопасности жизни граждан, охраны окружающей среды и взаимопомощи в чрезвычайных ситуациях, упрочения дружбы и добрососедства государств-участников СНГ.

Целью данного Соглашения провозглашено содействие процессам расширения и развития интеграции между приграничными регионами, установление взаимовыгодных связей. Это привело к заключению между регионами государств – участников СНГ целого ряда соглашений и договоров о взаимовыгодном сотрудничестве в различных сферах жизнедеятельности. Перечень двусторонних документов, определяющих сферу взаимодействия государств – участников СНГ, в том числе и их регионов, в области межрегионального и приграничного сотрудничества в настоящее время включает более 800 договоров. В то же время все эти государства в разной степени задействованы в двустороннем сотрудничестве. Наибольшее количество двусторонних договоров в различных сферах взаимодействия заключено Республикой Казахстан, далее следуют Российская Федерация, Украина и Республика Беларусь. Треть заключенных договоров регулирует экономическую сферу сотрудничества государств Содружества ^[8].

Вопросы приграничного сотрудничества на пространстве СНГ активно прорабатываются на двустороннем уровне – рассматриваются в рамках межправительственных комиссий (далее – межправкомиссия) государств – участников СНГ. Такие комиссии созданы практически во всех государствах – участниках межрегионального и приграничного сотрудничества. Межправкомиссии рассматривают в комплексе взаимное сотрудничество: от проработки вопросов в области отраслевого сотрудничества, производственной кооперации, создания совместных производств, торгово-экономического сотрудничества и пограничных вопросов до заключения соответствующих соглашений по указанным направлениям. Российская Федерация создала межправкомисии со всеми государствами – участниками СНГ.

К настоящему времени основу межгосударственной правовой базы межрегионального и приграничного сотрудничества в СНГ составляет Концепция межрегионального и приграничного сотрудничества государств – участников Содружества Независимых Государств (далее – Концепция), утвержденная Решением Совета глав правительств СНГ от 15 сентября 2004 года ^[9], которое подписали Азербайджанская Республика, Республика Армения, Республика Беларусь, Республика Казахстан, Кыргызская Республика, Республика Молдова, Российская Федерация, Республика Таджикистан и Украина. Решение вступило в силу для Беларуси, Казахстана, России, Армении – 15 сентября 2004 г., Таджикистана – 22 марта 2005 года и Кыргызстана – 18 апреля 2005 года.

В Концепции определены цели, принципы и приоритеты политики государств – участников СНГ в области межрегионального и приграничного сотрудничества, его основные тенденции и особенности, виды и направления, а также меры по стимулированию развития приграничных территорий и межрегионального сотрудничества.

Особую роль проблематика приграничного сотрудничества играет для России, имеющей громадный пограничный периметр, который составляют весьма различные по природным, демографическим, экономическим и т.д. характеристикам территории. В настоящее время весь пояс приграничных территорий РФ, которые в большинстве стран мира самым активным образом используют благоприятные географические факторы (т.е. территориальную близость потенциальных зарубежных партнеров), оказывается менее развитым и экономически более депрессивным, чем схожие по уровню социально-экономического потенциала глубинные территории страны. На приграничных территориях, административно входящих в состав 48 субъектов РФ, где проживает около 12 млн человек, уровень безработицы в среднем в 1,5 – 2 раза выше, чем в среднем по стране, а среднедушевой уровень доходов населения примерно на столько же ниже ^{[10, 11]}. Более, чем 70% регионов-реципиентов федерального бюджета представлены приграничными территориями ^[12]. Население этих регионов во многом лишено возможности увеличения благосостояния за счет внешних факторов.

Эти показатели в самом общем виде отражают, с одной стороны, глубинное внутриматериковое размещение экономики страны, высокую долю ее ресурсной составляющей, а, с другой – бедность и социальное неблагополучие большинства приграничных регионов. Такая территориальная организация российской экономики имеет историческое объяснение. Военноопасный, барьерный характер границ 20 – 60 гг. XX века вынуждал размещать производство в глубинных районах страны. В силу большой удаленности от центра, слабой транспортной освоенности и длительного периода относительной замкнутости Советского Союза, окраинные регионы в большинстве своем развивались замедленными темпами. Кроме того, большая часть пограничного периметра проходит по неосвоенным слабозаселенным пространствам российского Севера и Востока. Новые границы, возникшие в результате распада СССР, также проходят в своем большинстве по экономическим лакунам, расположенным между столичными и региональными центрами новых государств. В результате этого наследия пояс приграничных территорий сегодня в среднем является менее развитым и экономически более депрессивным, чем схожие по уровню освоенности глубинные территории.

Сегодня пояс приграничных субъектов РФ представляет собой своего рода структурный барьер вхождения России в мировую экономику. Россия большей частью своего периметра граничит с еще более бедными странами. Особенностью является также и то, что большая часть приграничных территорий, соседних с Россией стран, являются менее развитыми их частями.

Регионы России играют исключительно важную роль в процессе приграничного межрегионального сотрудничества, содействуя при этом усилению прозрачности границ, сближению проживающих на приграничных территориях людей и созданию максимально возможных условий для торговли экономического процветания регионов. Опыт развития приграничных связей показывает, что при взаимодействии по проблемам границы федеральных и региональных структур власти, выигрывают все стороны. Федеральное Правительство может использовать приграничные контакты субъектов Федерации в качестве дополнительных каналов сотрудничества с соседними странами. Субъекты Федерации получают возможность эффективно развивать экономические, культурные и гуманитарные связи, решать многие проблемы, непосредственно затрагивающие интересы людей по обе стороны государственной границы.

Одной из причин для появления прямых приграничных отно­шений между регионами является то, что государства, особенно в пригранич­ных зонах, не могут оперативно и удовлетворительно решать задачи, которые входят в сферы их ответственности. Вторая причина появления институциональных приграничных отношений – транснациональные и интеграционные изменения в приграничном регионе. В перспективе окончательным решением становится расширение сферы полномочий и ответственности приграничных сооб­ществ и их институтов в соответствии с внутренним законодательством.

Ученые выделяют три типа приграничного сотрудничества различных регионов России – европейский, постсоветский и азиатский. Выбор каждого из этих типов обусловлен историческими предпосылками и географическим положением приграничных регионов.

В целом трудности приграничного сотрудничества российских регионов со смежными территориями соседних государств объясняются тем фактом, что это сотрудничество развивается в отсутствие специального федерального законодательства. Его правовую базу определяют правовые акты трех уровней. Первый составляют федеральные законы, к основным из них относятся законы РФ от 4 января 1999 года «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» (СЗ РФ. 1999. №2. Ст. 231), от 8 декабря 2003 г. «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» (СЗ РФ. 2003. №50. Ст. 4850.), от 15 июля 1995 «О международных договорах Российской Федерации» (СЗ РФ. 1995. №29. Ст. 2757), от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Федерации» (Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. № 17. Ст. 594).

Второй правовой уровень создают межгосударственные документы и соглашения, определяющие цели, механизмы и конкретные сферы сотрудничества России с международными организациями и отдельными зарубежными странами. Регулирование приграничной торговли относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Федерации. Согласно ст. 4 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», международные договоры (соглашения) РФ, затрагивающие вопросы, от­носящиеся к ведению субъектов Российской Федерации, заключаются по со­гласованию с органами государственной власти субъекта РФ, на которые воз­ложена соответствующая функция. Таким образом, у региональных приграничных сообществ нет самостоятельных специальных правовых инструментов, таких как двусторонние и многосторонние договоры, которые повышали бы их полномочия (или делегировали полномочия) на приграничном уровне. Любые международные, в том числе внешнеторговые соглашения заключаются региональными властями в рамках имеющихся у них компетенций при координирующей роли МИД России.

В последнее время в межгосударственных отношениях России с другими странами все сильнее звучит тема сотрудничест­ва регионов. Развитие приграничных связей на уровне регионов дает возможность приблизить друг к другу потенциальных парт­неров, ускорить проработку совместных проектов, эффективнее задействовать взаимный экономический потенциал.

В отдельных случаях с согласия федеральных органов власти и в пределах своей компетенции, определенной Конституцией России, субъекты Федерации могут поддерживать связи с иностранными государствами в целом и с их отдельными территориями. Как пра­вило, это касается унитарных государств. Возможно также заклю­чение договора с иностранным государством в интересах того или иного субъекта Федерации от имени России по специальному реше­нию Правительства. Федеральный закон от 2 декабря 1998 года «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» (СЗ РФ. 1999. №2. Ст. 231) расширил возможности субъектов Федерации, дав им право на ведение переговоров с иностранными партнерами, а также на заключение с ними соглашений об осуществлении международной и внешнеэкономической деятельности (статья 2).

Примерами таких правовых актов в области приграничной торговли могут служить следующие договоры: Соглашение между Правительством Российской Федерации и прави­тельством Финляндской Республики о сотрудничестве в Мурманской области, Республике Карелия, Санкт-Петербурге и Ленинградской области от 10.01.92 г.; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Прави­тельством Республики Польша о сотрудничестве Калининградской области и северо-восточных воеводств Республики Польша от 22.05.92 г.; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Прави­тельством Республики Казахстан о сотрудничестве приграничных областей Российской Федерации и Республики Казахстан от 26.01.95 г.; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Прави­тельством Украины о сотрудничестве приграничных областей Российской Фе­дерации и Украины от 27.01.95 г.; Договор о дружеских отношениях и сотрудничестве между Российской Федерацией и Монголией от 20.01.93 г.; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством КНР о режиме российско-китайской государственной границы от 27.05.94 г. и др.

Стороны указанных соглашений обязуются принимать меры по устранению препятствий для перемещения между приграничными областями товаров и услуг, по гармонизации законодательных актов, направляемых на регулирование экономических связей между приграничными областями и их хозяйству­ющими субъектами, по упрощению процедур таможенного, иммиграционного и иных видов контроля в отношении граждан, постоянно проживающих на терри­тории приграничных областей.

Интересна сама юридическая природа таких соглашений. В подавляющем большинстве соглашений о приграничном сотрудничест­ве невозможно проследить заключили ли стороны действенное правовое соглашение. В связи с этим У. Беерлин отметил, что «в настоящее время практика сотрудничества между приграничными регионами на местном уровне, базирующаяся на законе, в действи­тельности является исключением» ^[13]. Используются разные оговорки для того, чтобы не связывать сообщества правовыми взаимоотношениями. На практике согла­шения заключаются между политическими лидерами (президента­ми, главами администраций, мэрами) на межличностном уровне. Это означает, что самим приграничным сообществам трудно сде­лать вывод о существовании действительно правовых обязательств сторон ^[14].

К тому же некоторые соглашения затрагивают области, в кото­рых сложно представить обязательства в виде абсолютно ясного и юридически обязывающего документа. В определенных областях приграничного сотрудничества такие правовые различия не всегда рассматриваются как негативные в свете проблем или осложнений, с которыми сталкиваются местные и региональные власти с одной из граничащих сторон. Кроме того, большинство приграничных регионов ощущают сегодня, что институциональные структуры не соответствуют реа­лиям и желают создать соответствующие административные орга­ны, которые несли бы специфическую ответственность за осуще­ствление приграничного сотрудничества.

К третьему, нижнему, уровню относятся юридические акты, заключаемые региональными и местными органами власти со своими аналогами в соседних странах о партнерстве и сотрудничестве. При этом субъекты РФ и единицы местного самоуправления не являются субъектами международного права, соглашения заключаются в рамках имеющихся у них компетенций.

Таким образом, можно констатировать, что на сегодняшний день имеются серьезные правовые пробелы на межгосударствен­ном, национальном и региональном уровнях, которые представля­ют собой существенные препятствия в приграничном сотрудничестве. Работа почти всех межрегиональных институтов серьезно затруднена тем фактом, что они не имеют правосубъектности. В результате их акты не имеют юридической силы. Отсутствие единого правового федерального акта, который бы вбирал в себя весь комплекс прав и обязанностей приграничных территорий – регионов России – и стимулировал развитие внешних связей в рамках их доли ответственности перед федеративным государством, является серьезным фактором, сдерживающим взаимовыгодное внешнеторговое сотрудничество.

Слабая результативность приграничного сотрудничества на региональном уровне во многом объясняется также тем, что, готовясь установить связи с той или иной страной, представители регионов весьма слабо ориенти­руются в ее законодательстве и правовых условиях, экономических возможностях, а порой имеют просто поверхностное представление о стране. Именно поэтому очень важно тщательное изучение воз­можных различий положений законов граничащих государств, консультирование со специалистами и согласование предстоящих международных кон­тактов.

Нормативно-правовое регулирование процесса приграничной торговли в федеративных государствах, к числу которых относится и Россия, производится на трех уровнях: федеративном, региональном и местном. Можно выделить следующие важнейшие особенности регулирования процессов приграничного сотрудничества в иностранных государствах. Во-первых, вопросы установления торгового режима (тамо­женный режим, нетарифные методы регулирования и др.) и вопро­сы публично-правового характера отнесены к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти. При этом разграничение предметов ведения и полномочий устанавли­вается, как правило, непосредственно в конституциях государств, реже – в специальных федеральных законах (причем ни в одном из федеративных государств не предусмотрена передача конституци­онно установленных предметов ведения путем договоров между федерацией и ее субъектами).

Во-вторых, объем государственного регулирования в сфере приграничного сотрудничества сохраняется в большинстве феде­раций на высоком уровне независимо от степени «рыночности» национальной экономики.

В-третьих, важную роль в развитии экспортного потенциала регионов играют федеральные органы исполнительной власти, реализующие меры государственной поддержки экспорта и стиму­лирования национальных товаропроизводителей.

Наконец, можно отметить, что механизм учета интересов ре­гионов при формировании общегосударственной экономической политики в последнее время входит в число наиболее активно раз­рабатываемых внутриполитических и экономических вопросов федераций. Однако отсутствие определенных полномочий у региональных органов исполнительной власти является не единственным инсти­туциональным препятствием на пути развития процессов пригра­ничного сотрудничества. Не менее важно решить проблему по формированию региональных институтов, органов, способствую­щих реальному использованию преимуществ того или иного ре­гиона в приграничном сотрудничестве.

Международные контакты становятся обыденным делом также для органов местного самоуправления Российской Федерации, ранее не имевших опыта международного сотрудничества. Действующее международное законодательство, признавая безусловное право местных властей на осуществление внешних связей с иностранными муниципальными образованиями, оговаривает, что порядок заключения соглашений и статус соглашений определяются внутренним законодательством каждой страны. В настоящее время действует целый ряд соглашений с участием российских и зарубежных органов местного самоуправления. Вместе с тем говорить о достаточности правового обеспечения и теоретического осмысления интеграционных процессов пока преждевременно. Ни в России, ни за рубежом пока не разработана в полной мере теория кооперации международных, трансграничных территорий. Муниципалитеты различных стран имеют существенно различающиеся полномочия в области внешних связей. Возникают вопросы о пределах полномочий органов местного самоуправления в сфере организации и осуществления внешних связей в Российской Федерации, юридической природе соглашений, принятых в рамках приграничной кооперации ^[15].

Собственное межмуниципальное сотрудничество с соседними регионами органы местного самоуправления Российской Федерации активно начали развивать задолго до ратификации международных договоров и вступления в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (СЗ РФ. 2003. №40. Ст. 3822). Правовым результатом таких отношений стали отдельные двусторонние соглашения о принципах и характере развития сотрудничества между муниципальными образованиями. Определить юридические свойства этих документов достаточно сложно, поскольку они достаточно разноплановы по своей форме и содержанию.

Для определения правового положения муниципальных образований обратимся к действующему российскому законодательству. В 1998 г. Российская Федерация ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления (СЗ РФ. 1998. №15. Ст. 1695). Хартия устанавливает, что в каждом государстве должно быть признано право местных органов самоуправления вступать в объединение для защиты и продвижения общих интересов и в международное объединение органов местного самоуправления. Местным органам самоуправления предоставляется право на условиях, которые могут быть установлены законом, сотрудничать с подобными органами других государств (ст. 10).

В 2002 г. Российская Федерация ратифицировала Европейскую рамочную конвенцию о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей от 21 мая 1980 г. (СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3008). Конвенция определяет приграничное сотрудничество как любые согласованные действия, направленные на усиление и поощрение отношений между соседними территориальными сообществами и властями, находящимися под юрисдикцией нескольких сторон, а также заключение любых соглашений и договоренностей, необходимых для достижения вышеуказанных целей. Приграничное сотрудничество осуществляется в пределах полномочий территориальных сообществ и властей, определяемых внутренним законодательством (п. 1 ст. 2).

В 2008 г. Российская Федерация ратифицировала Протоколы к Европейской рамочной конвенции – Протокол № 1 «О юридических последствиях действий территориальных сообществ или органов власти в рамках трансграничного сотрудничества и о юридическом статусе органов трансграничного сотрудничества» и Протокол № 2, согласно которому положения Рамочной конвенции применяются к сотрудничеству властей и территориальных сообществ, не граничащих между собой и находящихся под юрисдикцией других государств, т.е. на «трансграничное», «межрегиональное» сотрудничество. Согласно положениям ст. 5 Протокола №1 договаривающиеся стороны могут наделить орган по приграничному сотрудничеству статусом субъекта публичного права с соответствующими этому статусу более широкими полномочиями.

Федеральные законы не содержат прямых запретов на участие муниципальных образований в международных отношениях, однако они и не включают положения, непосредственно регулирующие этот процесс. Так, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ также указывает право органов местного самоуправления на осуществление международных и внешнеэкономических связей. Подпункт 8 п. 1 ст. 17 относит к полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами.

Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» устанавливает, что внешнеторговая деятельность органов местного самоуправления осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 8.1).

Отдельные элементы межрегионального регулирования содержатся в утвержденной распоряжением Правительства РФ от 9 февраля 2001 г. №196-р Концепции приграничного сотрудничества в Российской Федерации (СЗ РФ. 19.02.2001. № 8. Ст. 764), определяющей цели, принципы и приоритеты в деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций и граждан в сфере приграничного сотрудничества. Раздел II Концепции посвящен определению основных полномочий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Она ограничивает право муниципальных образований на осуществление приграничного сотрудничества только экономическими вопросами, устанавливая, что органы местного самоуправления осуществляют в установленном порядке внешнеэкономические связи с муниципальными образованиями, административно-территориальными образованиями, организациями и гражданами сопредельных государств и заключают в установленном законодательством Российской Федерации порядке с иностранными партнерами соглашения (гражданско-правовые договоры) о приграничном сотрудничестве (п. «г» раздела II).

31 октября 2007 г. в г. Санкт-Петербурге на 29-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ был принят Модельный закон о приграничном сотрудничестве ^[16]. В нем также большое внимание уделяется приграничному сотрудничеству, осуществляемому органами местного самоуправления. Так, согласно ст. 13 модельного закона, органы власти государственно-территориальных (административно-территориальных) и муниципальных образований, органы местного самоуправления в пределах своей компетенции могут заключать соглашения о приграничном сотрудничестве на основе международных договоров государства; организовывать и координировать работу по подготовке и реализации проектов (программ) приграничного сотрудничества; участвовать в разработке совместных с иностранными партнерами проектов (программ) приграничного сотрудничества и в их реализации; принимать участие в разработке государственных программ развития приграничного сотрудничества; обеспечивать в пределах своей компетенции выделение в установленном порядке из бюджетов государственно-территориальных (административно-территориальных) образований и местных бюджетов средств на развитие приграничного сотрудничества.

30 мая 2008 г. Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации был внесен в Государственную Думу проект Федерального закона «О приграничном сотрудничестве» ^[17]. Проект впервые относит осуществление приграничного сотрудничества в части решения вопросов местного значения к полномочиям органов местного самоуправления приграничных муниципальных образований (ст. 9), закрепляет право муниципальных образований на заключение соглашений в сфере приграничного сотрудничества; создание с органами местного самоуправления сопредельных государств совместных координирующих органов по приграничному сотрудничеству; принятие и организацию выполнения совместных с органами местного самоуправления сопредельных государств планов, программ и инвестиционных проектов по вопросам местного значения. Кроме того, устанавливается порядок осуществления приграничных связей органами местного самоуправления, в том числе порядок подготовки и согласования соглашений с органами местной власти сопредельных государств о приграничном сотрудничестве (ст. 10). Устанавливается обязанность регистрации соглашений и их официального опубликования, что свидетельствует об их публично-правовом, нормативном характере.

Таким образом, в свете отсутствия отечественного федерального закона «О приграничном сотрудничестве» следует признать, что существующей правовой базы недостаточно для самостоятельного заключения органами местного самоуправления соглашений о сотрудничестве нормативно-правового характера.

Развитие приграничного сотрудничества является перспективным направлением по следующим причинам.

1) Опыт развития приграничных связей показывает, что при взаимодействии по проблемам границы федеральных и региональных властных структур выигрывают все стороны. Федеральное правительство может использовать приграничные контакты субъектов Федерации в качестве дополнительных каналов сотрудничества с соседними странами. А при благоприятном развитии ситуации не исключена возможность снижения дотационности регионов, что повлечёт и снижение федеральных затрат на их развитие. Субъекты Федерации в свою очередь получают возможность более эффективно развивать экономические, культурные и гуманитарные связи, решать многие проблемы, непосредственно затрагивающие интересы людей по обе стороны государственной границы.

2) Развивая приграничное сотрудничество в регионах, являющихся транспортными узлами или находящимися в их близи, государство получает возможность использовать своё географическое положение в качестве евразийского транзитного коридора, получая долю геоэкономической ренты.

3) Улучшение условий приграничного сотрудничества позволяет сопредельным странам восстановить и развить взаимовыгодные культурные, производственные и другие связи. Взаимная заинтересованность страны и регионов в этом процессе, а также положительный зарубежный опыт (в частности, по созданию еврорегионов) во многих случаях делают проблему развития приграничного сотрудничества наиболее предпочтительной при определении направлений государственной поддержки приграничных территорий.

4) Экономически неблагополучные регионы потенциально являются зоной социальной напряжённости, а в случае РФ, ещё и обладают неким сепаратистским потенциалом. Следовательно, процессы трансграничного сотрудничества в этих районах могут служить превентивной мерой для недопущения конфликтов и одновременно способствовать экономическому развитию на общерегиональном и местном уровнях, а также укреплению местного самоуправления.

5) Развитие приграничных регионов России имеет большое значение не только для повышения эффективности ее участия в мировой экономике, но и для улучшения региональных пропорций экономики, а также способствует развитию регионального сотрудничества в целом.

6) Региональное сотрудничество позволяет привести внутрироссийское законодательство, регулирующее внешнеэкономическую деятельность, в соответствие с общепринятыми нормами и правилами мировой практики, т.е. содействует выработке экономических стандартов, соответствующих мировым ^[18].

Приграничное сотрудничество может развиваться по многим направлениям, способствуя развитию и укреплению хозяйственных, культурных, гуманитарных связей между приграничными территориями РФ и сопредельных государств, способствовать созданию и эффективному развитию экономической и социальной инфраструктуры на приграничных территориях. Современные сферы приграничного сотрудничества достаточно разнообразны и включают следующие аспекты:

- торговля;

- привлечение инвестиций;

- создание совместных предприятий;

- кооперационное производство;

- переработка давальческого сырья;

- торговля лицензиями;

- лизинг;

- перевозки, улучшение транспортного сообщения, открытие новых пунктов пропуска граждан, транспорта и товаров через границу (с созданием соответствующей транспортной и таможенной инфраструктуры);

- эффективное использование природных ресурсов;

- услуги в области связи, модернизация средств коммуникаций;

- информационное сотрудничество, обмен новыми технологиями;

- строительство;

- экология;

- образование;

- культура;

- налаживание сельскохозяйственного производства;

- организация совместных предприятий пищевой промышленности;

- упрощение взаимного общения заинтересованных органов власти, деловых кругов и групп населения, в том числе этнических общностей, разделенных государственными границами;

- поддержка соотечественников за рубежом, проживающих на приграничной территории и др.

Одним из важнейших аспектов приграничных связей России является современная приграничная торговля. Это положение нашло правовое закрепление в Концепции приграничного сотрудничества в Российской Федерации ^[19]. В ней для развития приграничного сотрудничества первым среди рекомендуемых направлений деятельности названо сотрудничество в приграничной торговле, которое осуществляется между российскими юридическими и физическими лицами, имеющими постоянное место нахождения (место жительства) на приграничной территории Российской Федерации, и иностранными лицами, имеющими постоянное место нахождения (место жительства) на сопредельной приграничной территории, исключительно для удовлетворения местных нужд в товарах, производимых на соответствующих приграничных территориях.

Приграничные территории – это территории государства, прилегающие к государственной границе, выполняющие особые приграничные функции и обладающие в связи с этим специфическими особенностями. Главным фактором, обусловливающим специфику приграничных территорий, является их географическое положение.

В России приграничная торговля появилась и получила свое развитие как компромисс между централизацией (по существу, монополиза­цией) внешней торговли и стремлением региональных органов власти мобилизовать местные ресурсы, обменять их путем бартерных операций в сопредельных странах и решить тем самым некоторые задачи, в основном по снабжению своего населения товарами потребительского назначения. В частности, в Соглашение 1989 года между Правительством СССР и Правительством Турецкой республики о приграничной и прибрежной торговле определено, что данная торговля будет осуществляться на сбалансированной основе с тем, чтобы стоимость товаров, поставляемых из одной страны в течение определенного периода, соответствовала стоимости товаров, поставляемых из другой страны ^[20].

В целом можно сказать, что российское законодательство пошло по пути унификации законодательства о приграничной торговле с форматом ГАТТ. Поэтому норма статьи 41 «Приграничная торговля» Федерального закона РФ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» во многом схожа с нормой, закрепленной в статье XXIV ГАТТ, которая содержит правила, что «… договаривающиеся Стороны признают желательным расширение свободы торговли путем развития посредством добровольных соглашений более тесного объединения экономик стран - участниц таких соглашений. Они также признают, что целью таможенного союза или зоны свободной торговли должно быть облегчение торговли между составляющими их территориями, а не создание барьеров в торговле между другими Договаривающимися Сторонами и данными территориями» ^[21]. В части 3 ранее упомянутой статьи 41 определено, что порядок осуществления приграничной торговли и соответствующие приграничные территории, на которых устанавливаются особые режимы осуществления внешнеторговой деятельности, определяются Правительством Российской Федерации в соответствии с международными договорами Российской Федерации с сопредельными иностранными государствами и федеральными законами.

Участниками приграничной торговли в Российской Федерации в пределах своей компетенции могут являться федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, а также юридические и физические лица в соответствии с законодательством Российской Федерации. Регулирование приграничной торговли относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Федерации, которые могут заключать соглашения о приграничной торговле с сопредельными региона соседствующих государств.

При этом различные аспекты внешнеторговой деятельности субъектов приграничной торговли регулируются такими общеприменимыми в области международной торговли федеральными законами, как «О валютном регулировании и валютном контроле», «О международном коммерчес­ком арбитраже», «О таможенном тарифе». Кроме того, для них применим и ряд законов общеэкономического характера, как Таможенный кодекс Таможенного союза, Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ и др.

Эти нормативные акты предусматривают понятие приграничной торговли, как предоставление особого благоприятного режима внешнеторговой деятельности в отношении внешней торговли товарами и услугами, осуществляемой исключительно для удовлетворения местных потребностей в товарах и услугах, произведенных в пределах соответствующих приграничных территорий и предназначенных для потребления физическими лицами, имеющими постоянное место жительства на этих территориях, и юридическими лицами, имеющими место нахождения на этих территориях. Территория, на которой осуществляется приграничная торговля, может определяться в международных договорах Российской Федерации, соглашениях субъектов Российской Федерации с иностранными партнерами, заключаемых в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации.

Экономический смысл приграничной торговли заключается в изъятии товаров из обычного режима осуществления внешнеторговой деятельности и не взимании таможенных пошлин и налогов с товаров, произведенных и потребляемых на приграничной территории соседствующих государств, которая определяется межгосударственными соглашениями и обычно представляет собой полосу шириной 15 – 20 км по обе стороны прилегающей к государственной границе. Основу товарных поставок в рамках приграничной торговли составляют местные экспортные ресурсы, товары и услуги, произведенные в приграничных районах. Выручка от приграничной торговли остается в распоряжении местных органов власти и используется для пополнения ассортимента потребительских товаров, закупок оборудования и технологий, материалов и сырья для развития промышленности этих районов. В контексте приграничной торговли могут рассматриваться проблемы открытия новых пунктов пропуска граждан, транспорта, и товаров через границу, развитие инфраструктуры и многое другое.

Основные принципами приграничной торговли в Российской Федерации выступают:

- обеспечение интересов Российской Федерации в приграничной торговле;

- учет экономических особенностей развития приграничных территорий Российской Федерации и сопредельных государств, в том числе их разнородности, характера межгосударственных отношений и исторически сложившихся связей с сопредельными государствами, природно-ресурсных, социально-экономических, транспортных условий развития приграничной территории Российской Федерации;

- максимальное использование местных ресурсов приграничных территорий;

- развитие экспортно-ориентированного потенциала приграничных территорий;

- соблюдение Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей 1980 года.

Основными задачами, решаемыми посредством приграничной торговли в Российской Федерации, должны являться:

- повышения уровня благосостояния населения приграничных территорий Российской Федерации;

- повышение эффективности использования производственной базы приграничных территорий в части относящейся к развитию приграничной торговли;

- создание условий, способствующих прекращению оттока населения из стратегически важной и малонаселенной приграничной территории.

В Концепции приграничного сотрудничества сказано, что приграничная территория Российской Федерации